odi i ri Penal duhet të mbyllë boshllëqet ligjore që sot paralizojnë vendimmarrjen publike dhe vendosin qeverisjen demokratike nën frikën penale
Nga Plarent Ndreca
Në Shqipëri, nuk është vetëm paaftësia apo korrupsioni ai që pengon administratën të funksionojë cilësisht dhe me efiçencë. Sot është mbizotëruese frika. Frika se një firmë, edhe kur është e ligjshme, e dhënë në mirëbesim dhe jashtë çdo konflikti interesi, mund të interpretohet si krim nesër nga një prokuror që e lexon ndryshe ligjin. Madje, sa më i aftë të jetë administratori publik, aq më shumë rritet kujdesi dhe prirja për t’i qëndruar larg rreziqeve. Kështu, çdo ditë e më shumë, administratorët më të aftë i largohen administratës publike edhe pse shteti sot ofron paga shumë konkurruese në treg.
Kjo frikë është reale. Është kthyer në një mekanizëm të heshtur, por të fuqishëm, që po ngurtëson çdo nivel të administratës, investimeve dhe shërbimeve publike. Projekte të planifikuara nuk nisin, tenderë anulohen, leje të ligjshme refuzohen, jo për mungesë fondesh, kriteresh apo aktesh rregullatore (të cilat madje ndodhen në nivel të lartë inflacioni), por nga frika se vendimmarrja do të kthehet në objekt akuze penale.
Sipas të dhënave të Ministrisë së Financave, jemi në vitin më të mirë nga pikëpamja e të ardhurave buxhetore, por investimet publike janë realizuar në nivelin më të ulët të viteve të fundit. Paratë janë mbledhur, por nuk janë shpenzuar. Pse? Sepse ka marrë hov ajo që quhet “burokracia ndaluese”, një administratë që, nga frika e ndjekjes penale, zgjedh të mos vendosë fare.
Kjo nuk ndodh vetëm për shkak të mungesës së kapaciteteve apo stafit të kualifikuar, fenomene të njohura dhe të pranishme në çdo kohë, por për shkak të një faktori të ri dhe tashmë dominues: prokuroria ka hyrë në terrenin e vendimmarrjes administrative.
Prokuroria, veçanërisht ajo e Posaçme, ndryshe nga prokuroritë e zakonshme, që përgjithësisht janë më të kujdesshme, ka ndërhyrë në vlerësimin e ligjshmërisë së akteve administrative duke zëvendësuar drejtësinë administrative. Ka marrë përsipër të gjykojë vendime të pushtetit ekzekutiv pa pasur asnjë tagër kushtetues për këtë. E për këtë i ka ardhur në “ndihmë” edhe një Kod Penal ku shumë nene janë “blancket” (dispozita të bardha, të përgjithshme e të paqarta), që i referohen ligjeve administrative të miratuara me shumicë të thjeshtë (71 vota) dhe që nuk bëjnë dallim të qartë mes shkeljes administrative dhe veprës penale . Praktikisht, sot në Shqipëri shumë funksionarë publikë gjykohen apo edhe janë dënuar jo mbi bazën e një parashikimi të qartë të Kodit Penal, që miratohet me shumicë të cilësuar prej 84 votash, por mbi ligje administrative të varura nga vullneti i një shumice të thjeshtë qeverisëse, madje edhe mbi akte nënligjore që nuk kanë fare fuqinë e ligjit.
Rezultati është i qartë: administrata shmang çdo vendim të guximshëm, politikat publike mbeten në letër dhe madje vendimarrje apo kontrata ekzekutive për projekte publike tentojnë të ngjiten lart për miratim, drejt organeve kolegjiale deri në Parlamentin e Shqipërisë, jo për transparencë, jo si ushtrim kopetencash (madje shpesh jashtë kopetencave të organeve kolegjiale), por për të shmangur përgjegjësinë penale.
Kur vendimmarrja administrative kriminalizohet pa kufij të qartë, nis një efekt zinxhir shkatërrues. Administrata humbet funksionin e saj proaktiv. Rritet kultura e shmangies së përgjegjësisë. Vendimmarrja shpërndahet në mënyrë kolegjiale, jo për të rritur transparencën, por për të fragmentuar dhe relativizuar përgjegjësinë penale.
Kështu deformohet vetë koncepti i përgjegjësisë publike: askush nuk vendos, që të mos jetë përgjegjës. Kjo nuk është më burokraci e kujdesshme, por një burokraci ndaluese, kulturë e institucionalizuar frike që nuk prodhon siguri, por kolaps vendimmarrës.
Kodi i ri Penal nuk duhet të ushqejë frikën, por të garantojë përgjegjësi të përcaktuara qartë dhe kufij të prerë të ndjekjes penale. Kjo arrihet vetëm duke vendosur disa rregulla themelore:
1. Ndarja e prerë mes shkeljeve administrative dhe atyre penale.
Kodi i ri duhet të përshkruajë qartë veprimet që përbëjnë vepër penale. Një gabim administrativ nuk mund të kthehet menjëherë në krim; ai mund të penalizohet vetëm nëse përsëritet (recedivizmi) me dashje, pasi është ndëshkuar më parë administrativisht (siç ndodh p.sh. në veprat penale në fushën fiskale).
2. Asnjë ndjekje penale pa vendim administrativ paraprak.
Një akt administrativ nuk mund të shërbejë si bazë akuze penale pa një vendim të organit kompetent ose të drejtësisë administrative që e vlerëson ligjshmërinë e aktit.
3. Mbrojtja e vendimmarrjes në mirëbesim.
Nënpunësit civilë që veprojnë në mirëbesim (jo në mashtrim të ligjit, jo me falsifikim, jo me korrupsion dhe jo me konflikt interesi) duhet të kenë garanci se nuk do të ndëshkohen penalisht vetëm sepse prokuroria e interpreton ndryshe ligjin. Atyre duhet t’u garantohet mbrojtje ligjore nga vetë organi shtetëror në emër të të cilit veprojnë. Ata firmosin në emër të Republikës së Shqipërisë, ashtu siç firmos një prokuror apo gjyqtar, të cilëve shteti u ka garantuar imunitet funksional, kur veprojnë në mirëbesim.
Vendimmarrja e marrë në mirëbesim dhe në ushtrim të diskrecionit administrativ, jashtë korrupsionit, falsifikimit apo mashtrimit, duhet të mbrohet nga presioni penal. Pa këtë mbrojtje, funksioni publik jo vetëm paralizohet, por shndërrohet në një administratë që ka frikë të qeverisë
Standardet evropiane kërkojnë që kontrolli mbi administratën të jetë proporcional dhe i përcaktuar qartë me ligj. Gjykata e Strasburgut ka theksuar se askush nuk mund të ndiqet penalisht për një veprim administrativ pa një normë qartësisht të parashikueshme dhe pa një vendim nga gjykata kompetente që ka të drejtë të vlerësojë ligjshmërinë e veprimit. Ky është thelbi i parimit të “gjykatës së krijuar me ligj”, një garanci themelore kundër arbitraritetit juridiksional.
Nëse Kodi i ri Penal nuk i mbyll këto boshllëqe, do të trashëgojmë një administratë të frikësuar, një ekzekutiv të paralizuar dhe një pushtet penal që arbitron çdo vendim publik. Ky është rrugëtimi më i shpejtë drejt asgjësimit të demokracisë përfaqësuese
Kur qeverisja demokratike bie nën thundrën e frikës penale, shteti pushon së qeverisuri dhe sundon akuza.
Kodi i ri Penal nuk duhet të jetë thjesht një listë nenesh, por një arkitekturë moderne, e ndërtuar mbi themelet e parimeve tona Kushtetuese dhe e frymëzuar nga vlerat më të larta evropiane, të mishëruara në Konventën Evropiane të të Drejtave të Njeriut.
Kodi i ri Penal, veç të tjerave, duhet të jetë garancia që frika nuk do të mbetet më arma me të cilën paralizohet qeverisja.
E para ishte qeverisja. Pastaj erdhi mirëqeverisja. Sot, rrezikojmë që, në emër të mirëqeverisjes të mos qeverisim fare. Ose të na qeveris prokurori.
